Конспект лекции: Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

В разных странах законодатель по-разному определял порядок разрешения споров между частными лицами и органами власти. В каких-то странах существуют специальные административные суды, в других - административные трибуналы, в одних существует кодифицированное административно-процессуальное законодательство, в других регулируется ГПК, то есть встречаются самые разные модели.

Путь России в этом вопросе был самобытным. Устав гражданского судопроизводства (УГС) 1864 года предусматривал отдельные изъятия для дел об ответственности должностных лиц.

В советский период возможность судебного оспаривания действий (бездействия), решений должностных лиц была весьма ограничена. Это было связано, главным образом, с организацией политической системы. Традиционно административно-правовые споры разрешались в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством. До принятия ГПК СССР 1964 года некоторые категории административных споров рассматривались судами в порядке особого производства. Советский ГПК предусмотрел специальное производство, которое называлось "производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений". Считалось, что это дела, которые рассматриваются по правилам искового производства с некоторыми изъятиями. Конституция РСФСР устанавливала возможность обжалований действий (решений) должностных лиц в порядке, установленном законом, а такого закона не было.

С началом перестройки начинают меняться представления относительно отношений личности и государства. В конституции 1993 года закрепляется право на судебную защиту, в том числе от неправомерных действий (бездействия), решений органов власти. В 1993 году принимается специальный закон, который закрепляет право на судебную защиту от неправомерных действий (бездействия), решений должностных лиц. Производство из административно-правовых отношений в составе ГПК начинает реформироваться. В 90-х право на судебную защиту от незаконных действий органов власти приобретает абсолютный характер, то есть снимаются всякие ограничения на обращение в суд.

В начале 2000-х возникает идея о создании отдельных административных судов, которые функционировали бы наподобие военных судов. Одновременно начинается разработка проектов административно-процессуального кодекса. Новый ГПК РФ 2003 года воспроизводит в своем составе раздел "производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений".

В настоящий момент Государственная Дума утвердила концепцию единого кодекса гражданского судопроизводства (КГС). Изначально предполагалось, что производство из публичных правоотношений войдет в состав КГС. Президентом РФ в 2013 году в Государственную Думу был внесен проект кодекса административного судопроизводства (КАС). После его принятия в первом чтении в мае 2013 года работы над ним были прекращены, потом снова возобновлены и 8 марта 2015 года кодекс был подписан президентом. Кодекс вступает в силу с 15 сентября 2015 года. Одновременно раздел ГПК о производстве по делам из публично-правовых отношений теряет силу, как и другие взаимосвязанные положения кодекса, связанные с этим производством.

Таким образом на законодательном уровне гражданское судопроизводство впервые оказывается отделено от административного судопроизводства. Принятие КАС оказалось половинчатым решением в силу следующего: в АПК по-прежнему сохраняется раздел о производстве из публично-правовых отношений, то есть в арбитражном процессе такие дела рассматриваются по правилам арбитражного судопроизводства, а из гражданского процесса они были изъяты; с принятием КАС не утратил силу и КоАП в своей процессуальной части, то есть оспаривание решений органов власти, не связанных с привлечением к административной ответственности, будет регулироваться КАС, а связанных - КоАП. С практической точки зрения КАС вызывал критику по той причине, что многие его нормы и институты фактически воспроизводили нормы и институты ГПК.

Главный вопрос при оценке административного судопроизводства сводится к следующему: можно ли споры между частным лицом и органом власти рассматривать по правилам искового производства, а отсюда в рамках гражданского процесса, или административные споры требуют специального процессуального порядка их разрешения. По этому вопросу сформировались две противоположных точки зрения. Первые считали, что никакого отличия административных споров от гражданских не существует и это обычные дела искового производства. Другие считают, что административные споры не могут рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства. Разработчики КАС, а также сторонники самостоятельности административного судопроизводства оперируют несколькими тезисами: стороны публичного правоотношения, которое находится на рассмотрении суда, не равны, тогда как стороны гражданского правоотношения равны, отсюда суд должен обеспечить равенство административных отношений, помочь слабой стороне и сделать он это должен за счет своей активности, в гражданском процессе этого не требуется, там суд занимает пассивное положение.

В действительности неравенство сторон присутствует в материальных правоотношениях, а в процессуальных отношениях стороны равноправны, суд проявляет свою активность и в гражданском процессе, в том числе оказывает содействие в истребовании доказательств. Административные споры отличаются от гражданских - такие споры возникают из публичных правоотношений, тогда как в гражданском процессе суд имеет дело со спорами, возникающими из иных правоотношений. Отсюда для административных отношений нужна своя процессуальная форма. В действительности каждая отрасль материального права не требует для себя самостоятельной формы. Гражданская процессуальная форма имеет универсальный характер, она позволяет осуществить защиту прав любой отраслевой принадлежности - гражданских, земельных, трудовых, административных.

Действующий ГПК и принятый КАС разделяют административно-правовые споры на две группы.

1. Дела, возбуждаемые частным лицом в связи с совершенными органами власти действиями (бездействием) и т.д. В этих случаях частное лицо просит проверить законность совершенных органами власти действий - дела об оспаривании НПА, действий, решений органов власти, дела о защите избирательных прав. Законодатель устанавливает особенность рассмотрения дел об оспаривании актов органов власти различных категорий: об оспаривании кадастровой стоимости земельных участков, об оспаривании решений экзаменационных комиссий судей, об оспаривании решений квалификационных коллегий судей и др.

2. Дела предварительного судебного контроля. По таким делам орган власти обращается в суд, с тем, чтобы последний разрешил ему совершить некое действие. Сюда относятся дела об административном надзоре, о помещении лица, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение, дела о взыскании обязательных платежей и санкций, о помещении лица в психиатрическое заведение в принудительном порядке, о направлении на принудительное психиатрическое освидетельствование, о помещении лица в противотуберкулезное заведение и некоторые другие.

Дела административного судопроизводства в действующем ГПК и принятом КАС имеют некоторые процессуальные особенности:

• - бремя доказывания законности совершенных действий или принятых актов лежит на органе власти, а административный истец должен доказать только факт нарушения своих прав;
• - суд по делам административного судопроизводства может истребовать доказательства по собственной инициативе, тогда как в исковом производстве доказательства представляют стороны;
• - суд по делам административного производства не связан основаниями и доводами заявленных требований, он проверяет законность обжалуемых актов в полном объеме.

Внимание! Каждый электронный конспект лекций является интеллектуальной собственностью своего автора и опубликован на сайте исключительно в ознакомительных целях.